中共中央政治局9月11日審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，與此前已經(jīng)發(fā)布的《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追 究辦法（試行）》等制度一起，初步完成了我國生態(tài)文明建設的頂層設計，將一幅比較完整的生態(tài)文明建設藍圖清晰地展現出來(lái)。

　　復雜系統呼喚頂層設計

　　建設生態(tài)文明是中華民族偉大復興的重大工程和中國特色社會(huì )主義總體布局的重要內容，也是一個(gè)艱難探索的過(guò)程。生態(tài)文明建設包含了先進(jìn)的生態(tài)倫理、完善 的生態(tài)制度、發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟、良好的生態(tài)人居和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等豐富的內容，是一個(gè)復雜龐大的系統運動(dòng)過(guò)程。對于這樣一個(gè)過(guò)程，我們沒(méi)有現成的歷史經(jīng)驗， 世界各國也難以提供完整的知識借鑒，因此，在推進(jìn)生態(tài)文明建設時(shí)只能采取積極穩健的態(tài)度，在實(shí)踐中摸索，在摸索中提升，逐步形成比較完整的戰略框架。

　　自黨的十七大提出建設生態(tài)文明以來(lái)的8年時(shí)間，可以看作是我國建設生態(tài)文明的實(shí)踐和探索時(shí)期。在這段時(shí)期，一方面，中央加強了理論指導和宏觀(guān)部署；另 一方面，鼓勵地方放開(kāi)手腳，大膽創(chuàng )新，積累經(jīng)驗。這是一個(gè)上下互動(dòng)、各方相容的良性作用過(guò)程，取得了很好的成效。全國各地因地制宜，各顯神通，新做法、新 經(jīng)驗層出不窮。例如，有的地方以經(jīng)濟結構調整為主推動(dòng)發(fā)展方式轉型，有的地方以生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng )建活動(dòng)為帶動(dòng)綜合配套建設等。再如生態(tài)文明建設的組織機 構，有的地方成立了生態(tài)文明建設委員會(huì )或領(lǐng)導小組，有的地方主要依托環(huán)保部門(mén)推進(jìn)生態(tài)文明建設?？梢哉f(shuō)，尊重實(shí)踐、鼓勵創(chuàng )新是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設的基本 經(jīng)驗之一。

　　隨著(zhù)生態(tài)文明建設不斷推進(jìn)，很多深層次的利益沖突、制度缺陷和體制機制障礙等問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，許多地方感到創(chuàng )新的空間受到了各種外部條件的制約，有 的地方和部門(mén)感到生態(tài)文明建設涉及的方面很多，看不清進(jìn)一步深化工作的方向。這些情況表明，事物的發(fā)展一般會(huì )經(jīng)歷由簡(jiǎn)單到復雜的過(guò)程，需要人們從生態(tài)文明 建設的復雜關(guān)系中總結發(fā)展規律，從摸著(zhù)石頭過(guò)河轉換到重視頂層設計，從更高層面上提出推進(jìn)生態(tài)文明建設的全景藍圖。

　　按照中央關(guān)于改革“要敢于出招又善于應招，做到‘蹄疾而步穩’"的要求，這一藍圖經(jīng)過(guò)廣泛的基層總結和精心的頂層設計，現已初步形成，總體上包含3個(gè)層面：

　　*是理念和戰略層面。這主要是在黨的十七大、十八大、十八屆三中全會(huì )、十八屆四中全會(huì )等重要歷史節點(diǎn)上作出的方向性決策部署，包括提出建設生態(tài)文明 的戰略，要求將其擺在更高的戰略地位，深刻融入經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )建設之中，形成中國特色社會(huì )主義“五位一體"總體布局等，這些理念和戰略方向的確立 具有重大的歷史意義，居于生態(tài)文明建設藍圖的zui高層，起到旗幟和標志的作用。

　　第二是目標和任務(wù)層面。這主要是由中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》所作出的具體部署，包括提出了協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城 鎮化、農業(yè)現代化和綠色化的總體要求，以及到2020年的主要目標，并從國土空間開(kāi)發(fā)、提高發(fā)展質(zhì)量、資源節約利用、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明制度、統計監 測執法、良好社會(huì )風(fēng)尚、加強組織領(lǐng)導等8方面布置了任務(wù)，為生態(tài)文明建設建立了行動(dòng)指南。

　　第三是制度和體制層面。這主要是由《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等作出的保障措施安排，用以支持 完成上述生態(tài)文明建設目標和任務(wù)。這些保障措施屬于國家治理體系和治理能力范疇，都是近年來(lái)生態(tài)文明建設中迫切需要突破和改進(jìn)的制度條件。

　　理解《生態(tài)文明體制改革總體方案》，需要把握“668"，即6個(gè)理念、6項原則、8類(lèi)制度。6個(gè)理念是：尊重自然、順應自然、保護自然，發(fā)展和保護統 一，綠水青山就是金山銀山，自然價(jià)值和自然資本，空間均衡，山水林田湖是生命共同體。6項原則是：堅持正確方向、自然資源公有、城鄉環(huán)境治理體系統一、激 勵和約束并舉、主動(dòng)作為和合作結合、試點(diǎn)先行與整體推進(jìn)結合。8類(lèi)制度是：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國土開(kāi)發(fā)保護、空間規劃體系、資源總量管理和節約、資源 有償使用和補償、環(huán)境治理體系、市場(chǎng)體系、績(jì)效考核和責任追究。

　　上述8類(lèi)制度都可以應用在環(huán)境保護領(lǐng)域。如果說(shuō)其中比較重要而目前在環(huán)保領(lǐng)域又比較缺乏的制度，應該是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。環(huán)境除了滿(mǎn)足人們的生活 需要（如呼吸潔凈空氣、喝上干凈水）外，還具有容納和凈化污染物的能力（環(huán)境承載力），這種能力是一種自然資源，工廠(chǎng)需要環(huán)境來(lái)承納污染物，如同需要土地 來(lái)放置原材料一樣。日益稀缺的環(huán)境承載力如何產(chǎn)出zui大的經(jīng)濟效益？這就是環(huán)境承載力作為稀缺資源的*配置問(wèn)題。事實(shí)證明，市場(chǎng)是配置資源效率zui高的制度 形式，而市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提是資源產(chǎn)權必須清晰和有效。因此，在環(huán)境保護領(lǐng)域建立環(huán)境承載力的產(chǎn)權制度，既體現這種資產(chǎn)的公有性質(zhì)，又能夠使這種產(chǎn)權在具 體法人身上得到體現，是我們在貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求時(shí)應該著(zhù)重研究的內容。

　　搭好生態(tài)文明體制改革基礎性框架

　　深化生態(tài)文明體制改革，要建立正確認識，搭好改革的基礎性框架，在這方面有3個(gè)問(wèn)題需要認真思考。

　　首先是生態(tài)文明體制概念。對生態(tài)文明體制可以有廣義和狹義兩種理解。廣義上，生態(tài)文明體制又稱(chēng)生態(tài)文明治理體系，是指推進(jìn)生態(tài)文明建設所需的各種基礎 性、常態(tài)化的支撐條件和保障體系的總和，是國家治理體系的一部分。它由生態(tài)文明建設制度體系、組織體系和實(shí)施機制構成，分別解決生態(tài)文明建設中的動(dòng)力、主 體和途徑問(wèn)題，即生態(tài)文明體制要為生態(tài)文明建設提供動(dòng)力來(lái)源（通過(guò)法治和倫理要求等形式明確目標和任務(wù)），確保有人員和機構來(lái)?yè)敼ぷ鳎C構改革），并為 這些人員和機構的執行行動(dòng)授予合法可行的和權利（有責、有權、有錢(qián)）。狹義上，生態(tài)文明體制是指推進(jìn)生態(tài)文明建設所需的各種組織機構的設置及其職能劃 分和權力配置等，它相當于上述廣義理解中的組織體系部分，即人們常說(shuō)的機構問(wèn)題。過(guò)去，很多關(guān)于生態(tài)文明體制改革的研究文獻都是在狹義層面上使用了生態(tài)文 明體制概念。

　　如果僅從狹義的機構改革層面來(lái)理解生態(tài)文明體制改革，可能有些狹窄。生態(tài)文明體制應該是與經(jīng)濟體制、政治體制、社會(huì )體制、文化體制等相并列的“大"概 念，如同經(jīng)濟體制改革不能僅僅指各個(gè)經(jīng)濟管理機構之間如何劃分經(jīng)濟管理職能，而要從產(chǎn)權（所有制）、財稅、分配等基本經(jīng)濟制度上進(jìn)行調整一樣，生態(tài)文明體 制也應該從上述廣義層面理解，即生態(tài)文明體制應該包括制度體系、組織體系和實(shí)施機制，而不僅僅是組織體系。

　　其次是生態(tài)文明體制的來(lái)源。生態(tài)文明體制的實(shí)質(zhì)是建設生態(tài)文明中各有關(guān)主體（政府、社會(huì )、市場(chǎng)）的責任、權力、利益的配置結構，它是由多種因素共同決定的：

　　一是來(lái)自生態(tài)文明建設目標和任務(wù)的要求。生態(tài)文明建設的形象目標是美麗中國，具體目標是先進(jìn)倫理、發(fā)達經(jīng)濟、完善制度、優(yōu)美環(huán)境等。生態(tài)文明建設的主 要任務(wù)是搞好國土空間規劃、推進(jìn)資源節約利用、加強生態(tài)環(huán)境保護和加快制度建設。這些目標和任務(wù)都來(lái)自中央的政治要求，都需要有生態(tài)文明體制提供支撐和保 障。例如，國土空間規劃需要確立國家對國土資源的用途管制職責，資源節約利用需要確立自然資源產(chǎn)權制度，生態(tài)環(huán)境保護需要強化統一監管制度等，這都是生態(tài) 文明體制改革的方向。

　　二是來(lái)自生態(tài)文明建設實(shí)踐中面臨的體制問(wèn)題。主要是生態(tài)文明建設制度體系不完善（如法律缺失、政策缺位、責任追究不到位等），生態(tài)文明建設組織體系不 健全（如各方紛爭、群龍無(wú)首、職能交叉等），生態(tài)文明建設實(shí)施機制不落實(shí)（如執法不嚴、司法不足、管理薄弱、缺乏監督、道德滑坡、公眾缺位、創(chuàng )新不足 等）。這些問(wèn)題表明，現有的生態(tài)文明體制不能應對生態(tài)文明建設中出現的問(wèn)題，應針對如何解決這些問(wèn)題而改革和發(fā)展新的生態(tài)文明體制。

　　三是來(lái)自生態(tài)文明制度建設的基本理論。主要有：可持續發(fā)展理論，即強調環(huán)境問(wèn)題的解決要依靠發(fā)展進(jìn)程的改進(jìn)，也就是應該建設“五位一體"的總體布局。 同時(shí)，可持續發(fā)展強調代際公平，要求我們建立一個(gè)為子孫后代著(zhù)想、體現社會(huì )公平正義的生態(tài)文明體制。國家治理體系現代化理論，即強調效率與公平的平衡性， 要求生態(tài)文明體制滿(mǎn)足社會(huì )的主流訴求，保障大多數人的利益。同時(shí)，治理現代化包含著(zhù)經(jīng)濟有效的原則，要求生態(tài)文明體制做到成本低廉、持續運行。生態(tài)系統方 式理論，即強調系統的統一性，要求生態(tài)文明體制突破單純的行政區域束縛，按照自然規律設計管理制度和組織體系。

　　四是來(lái)自國內外生態(tài)文明體制建設的經(jīng)驗。生態(tài)文明建設是可持續發(fā)展的中國化和升級版，可持續發(fā)展的制度建設經(jīng)驗可為我國所借鑒使用。例如，美國并 沒(méi)有規定哪個(gè)部門(mén)負責可持續發(fā)展事務(wù)，整個(gè)國家的可持續發(fā)展推進(jìn)是依托于現有法律體系，如果發(fā)現需要出臺和實(shí)施某方面的可持續發(fā)展法律和標準，則可由議員 或某個(gè)政府部門(mén)提出法律建議草案，在國會(huì )辯論通過(guò)后由總統簽署實(shí)施，各政府部門(mén)則按照法律要求執行。這種體制不需要過(guò)于復雜的部門(mén)間協(xié)調，體現了法治社會(huì ) 的特點(diǎn)。

　　第三是生態(tài)文明體制目標模式。生態(tài)文明體制改革的目標模式是按照國家治理體系和治理能力現代化的總目標制定的，實(shí)現生態(tài)文明治理體系的現代化，即建設 一個(gè)制度完善、組織有效、實(shí)施有力的生態(tài)文明體制。其中，制度完善的要求是：生態(tài)文明建設的目標和任務(wù)比較明確，相關(guān)法律法規和政策規定比較齊全，各參與 主體的權力、責任、義務(wù)和權利規定比較合理。組織有效的要求是：在國家治理體系中配備從頂層到基層的組織機構，這些機構承擔著(zhù)生態(tài)文明建設的主要職能，具 有較強的決策、統籌、指揮、協(xié)調和獎懲權力，具備較高的性，是生態(tài)文明建設的主體力量。同時(shí)，各種社會(huì )組織等也具有重要的職責和參與渠道。實(shí)施有力的 要求是：具有強大的執行生態(tài)文明建設制度的資金和人力保障能力，建立完善的執法監督體系、環(huán)境監測體系等。